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台湾乡村建设的实践及对农发行服务乡村振兴的启示

2018-12-29 09:51 来源: 新华网

台湾地处亚热带地区,岛面积3.6万平方公里,现有耕地面积86万公顷,总人口约2350万,农业人口占总人口数不足20%,人均耕地面积0.036公顷,农业产值约占台湾地区GDP的3%。岛屿中部较宽、两端狭长的独特地理位置孕育了特有优势农产品,目前已形成相对集中、优势明显的区域化、差异化的农产品生产格局,在台湾中部大力发展现代蔬菜种植园,南部地区生产热带水果,阿里山地区以茶叶生产为主。海峡两岸隔海相望,“五缘”关系源远流长,同属于人多地少的基本农情,因此,台湾乡村建设的经验可为中国实施乡村振兴战略提供借鉴。

一、台湾乡村建设的历程及发展路径

1954 年至1968 年,以土地改革为目标的乡村建设全面展开,这是台湾乡村建设思想的第一时期。1968 年至1986 年后,台湾的经济结构发生历史性转变,成为“以工业发展为主。”1984 年乡村建设进入一个新的历史时期,地主因土地被征收所获得的土地债券及公营事业股票等,转投资于工商业,促进工商业的发展,迅速转变纯农业的台湾为工商业社会。之后台湾的乡村建设大体归纳为精致农业、富丽农村、社区营造、农村再生四个方向。精致农业起步于20世纪80年代,台湾地区开始着手乡村发展;富丽农村始于20世纪90年代农业事务主管部门颁布的“农业综合改革方案”提出的要实现富丽农村,从单纯农业到农业、农民、农村“三农一体”,从简单生产到生产、生活、生态“三生兼顾”,从传统农村聚落到农村社区生活圈、农村休闲旅游圈、农村产业发展圈“三圈布局”;社区营造同样始于20世纪90年代,但大力推广于2000年后,重在强阔社区参与、地方产业振兴与文化艺术活动;农村再生是始于2010年台湾地区通过《农村再生条例》,重视培育农村特色产业、乡村传统文化、生态复育及空间景观的活化再利用,以多重目标的愿景式规划为策略,推动乡村活化再生。2017年起转型为“农村再生2.0”,着重在扩大多元参与、强调创新合作、推动友善农业及强化城乡合作等方面进行改进强化,旨在发挥当地特色,创造社区整体风貌,使人们“品尝在地物产的真、触动农村人心的善、领略台湾农村的美”,再造富有“活力、健康、幸福”的希望农村。主要做法有:

(一)完善乡村建设制度体系。一是由于土地资源稀缺,台湾地区一直非常重视农业和农村管理的法律建设,在乡村建设的过程中订立了一揽子相应规章制度,既规范了所谓的“农村再生条例”的原则性内容,又对农村住宅规划、产业发展、环境与生态建设、文化与景观保护等一系列与生产与生活息息相关的事物进行了详细规定与说明,这些制度与规定贯穿于“农村再生计划”作业流程的始终,使得农村建设与发展都走上有依据、可规范的轨道。完善的法律制度和服务保障体系保证了台湾地区农村发展的稳定性和持续性,是“农村再生计划”有效实施的制度基础。二是合理构建联动运行机制。台湾地区农村再生计划的制定和实施涉及到行政院农委会、市(县)和农村社区三级行政机构,通过三级政府上下联动,双向互动的机制制定。这种计划制定的方式,一方面可以保证农村再生计划实施在整个台湾地区保持共同目标,建设步伐一致,避免乡村基层政府各自为政,随意规划建设,有效规避资源无效配置和利用的情况发生。另一方面,农村社区在上级政府颁布的文件指导下,因地制宜,制定契合自身实际的发展规划,切实解决面临的紧迫问题,使村民真正得到政策红利。

(二)在地活化激发乡村内在个性化元素。为了引导农村社区因地制宜,发展地方特色,台湾“农委会”针对各农村社区的不同特性,给予相应的辅导和帮助措施。根据不同村落的个性化及可活化特点激发其内在的元素,立足不同乡村独特的民俗民风、各式各样的特产,通过小区产业盘点、规划特色产业及小区产业行销等策略,兼顾农村自然环境与产业的全面发展,围绕农业发展附属产业,在地活化乡村自然环境、绿色食品、乡风民音及人文环境,用生计和文化创意的理念进行营造,成为复苏乡村生活机能和激发居民自主参与的动力。如云林县西螺镇的老街包括142栋的私有老街屋,曾经是垃圾遍地、蚊虫乱飞、杂草丛生的破败老街区,经过2007年以来开始的西螺老街区公共景观修复、老屋建筑重整、公共空间增设、艺术家进驻及文创市场启用等活化,目前已成为一个全台驰名“青年聚落”生活博物馆。

(三)发展极具特色的乡村文化创意产业。这主要表现在两个方面:一是台湾当局重视对社区发展的经济支持与投入,重点实施以乡村基础设施建设、生产福利支持及乡村精神伦理建设为核心的三大项目,前两者意在“造物”,而后者意在“造人”。二是实施乡村文化创意产业计划,乡村文化创意产业兼具经济发展和文化保护及传承,重视乡村个性及地方文化魅力再造,如“桃米村”经过十几年的文化创意产业发展,从一个垃圾村华丽转身成世人瞩目的“青蛙王国”,旅游年营业额达1亿多新台币。经过不懈努力,台湾的文化创意产业成为社区总体营造的经济支撑。以文化兴生计,以生计促乡音乡情,台湾社区居民在产业振兴中重拾在地文化,提升社区认同感与归属感。

(四)设立专门农村再生基金。在“农村再生计划”实施之初,台湾就通过了所谓的“农村再生条例”,通过设立专门的农村再生基金,专款专用的方式,推进“农村再生计划”开展。台湾当局分10年拨款1500亿元新台币,后续再增加500亿元新台币预算,共计2000亿元新台币农村再生基金有序推动农村再生建设。农村再生基金的用途,除了用于整体环境改善和农村基础生产条件改善外,更涵盖文化保存与活用、生态保育、人力培育与倡导、产业活化、休闲农业、农村旅游、城乡交流、社区人力培育及农村体验等项目。

(五)引导乡贤精英重返乡村提供智力支持。自20世纪90年代初期开始,台湾一群青年知识分子、乡贤、精英人士意识到台湾的乡村衰败、城乡差距及乡村生态文化危机等问题,就开启了“南下”“重回部落”等返乡行动。他们一方面采取田野调查模式进驻乡村开展乡村生态保护、社区重建及文物古迹重修,另一方面实施具体的让居民参与的地方经营、全球发声及文创产业发展等工作。正是各个领域知识分子及精英的返乡智力反哺,扎根乡村经济、社会及文化重建与发展,才造就了台湾无数的农民工匠、农民艺术家和农民企业家。同时,很多村民也从知识分子那里汲取了生产技能、人文素养、文创精神,构建了家园情怀。

(六)突出农村居民主体地位。由于农村地区血缘和地缘传统的延续,农村具有高度内向型的社会结构,由此而形成的村民自治组织是台湾乡村建设的显著特色。台湾一改过去政策落实“由上而下”、由行政部门推动的模式,转为强调“由下而上”的主导。“由下而上”体现了村民自治,突出强调了农村居民自愿自主参与讨论、自行决定息息相关的本村事务,再由行政部门根据居民共识辅助社区协助政策落实的模式,原先由行政部门主导推动实施转变为农村居民亲力亲为、自主参与,主管机关则起到引导和监督的作用。通过农村居民的参与,激发和凝聚居民在地意识,鼓励和引导村民积极投入乡村建设,推动”农村再生计划”永续经营。

(七)大力开展“培根计划”。为了有效推动农村居民自治,台湾开展“培根计划”(即培育农村再生的根本人才计划),在农村开设了不同阶段的分层次培训课程,由以高校学者和专业人士带队的培训团队进行授课解惑,并提供专业的顾问咨询,帮助村民培养社区共识,农村社区须组织居民先接受68小时培根计划课程训练,采取在地服务方式,鼓励民众快乐上培根,激发自身主动参与意愿和能力,培育出热爱社区、服务社区的本地人才,协助找回社区的生命力与价值,为社区发展注入软实力。在台湾有专门的专业技术服务队伍,常年举办各种训练班或登门为农户服务,不断提升广大农民的科学种田水平;并根据国际上农业现代化的发展,及时调整和完善培训计划。台湾还规划设立农民学院,建立完整的农业训练体系,鼓励农民终身学习。同时鼓励学校开办农村体验校外教学,培育民众对农业多功能价值的体验认知和对乡土的关怀,促进社区健康与可持续发展,让农村能够留得住人才。

二、存在的问题

(一)过度依赖补助推进计划。在农村再生基金的帮助下,居民们实施了一系列的社区建设与治理,这也导致村民们已完全习惯靠接受补助才会实施再生计划与农村建设。而“农委会”吸引年轻人回乡也不外乎依赖提供补助、给予工作的手段。这样造成了绝大部分小区过度依赖政府资源进行发展的现状。一方面,不利于调动居民“自主建设、主动参与”的积极性,也不可能真正留住年轻人,使之扎根农村,建设农村。另一方面,一旦补助资金中断,就可能造成计划停滞,出现“烂尾工程”。

(二)缺乏有内生活力的经济支撑。如果是从技术和硬件指标来看,台湾地区的农业和乡村现代化水平很高,但这种现代化缺乏内生经济活力,受限于台湾地区狭小市场空间,无论是传统生产性农业,还是新兴旅游产业,抑或是精深加工业,建构岛内2350万台湾地区人口消费基础之上的台湾乡村产业,难言其发展前景。

(三)不同农村社区之间发展差异较大。在台湾4252个小区中顺利完成农村再生计划的小区仅有715个,占比仅为16.8%,享受“农村再生计划”政策红利的农村比重低,不同农村社区之间发展差异较大,对于某些教育水平落后、咨询设施缺乏、居民共识较不足的偏乡地区,“农村再生计划”的实施并不能给他们带来和在发达农村一样显著的经济效益和发展效果。

(四)严重缺乏乡村养老基地。由于台湾地区政治结构的特殊性,即“农政”、“社政”、“卫政”三部门分立,权责也实行分离。在乡村养老基地建设问题上,三部门互相推诿,出现了无部门承担养老基地建设的现状,而目前台湾各小区仅有针对健康族群的生态休闲场所如森林疗育与园艺治疗,极度缺乏乡村养老基地。近年来,随着乡村老龄化程度日益加深,这将可能导致出现一大批老年人老无所依、老无所养的社会问题。

(五)不可逆转的人口流失。多年来,空心化、老龄化几乎成为笼罩在台湾地区乡村社会的一个梦魇。从上世纪60年代末开始,随着城市的扩张及工业化的吸引,台湾地区的乡村社会开始了人口的大量流失,这一进程一直持续到现在,造成村庄的空心化与老龄化问题突出。现在台湾乡村尽管有整洁的道路,漂亮的楼房,优美的环境,但难觅人踪,为了吸引有生力量到农村去,台湾也想了不少办法,比如有“青年回乡筑梦计划”“青年回留计划”“青农计划”等。根据台湾地区的青农计划,一个有相当学历的青年人,只要愿意到农村去发展,青农计划提供几乎是从技术培训、资金支持、营销帮助等一条龙的政策性支持,此外还有一些纯奖励性支持。但就是这样,台湾地区的青农计划仍然吸引不到足够的青年人。有52.4%从事农业生产的家庭雇佣劳动力协助其进行农业劳作,反映出台湾农村家庭生产模式下有很大的劳动力缺口。台湾45岁以上、60岁以上的农业从业人员数分别占全部从农人数的74%和30.56%,而与之相对的是拥有高中及以上学历的农民仅占农业从业人员的22.41%,人口年龄与学历构成的极度不合理制约了农村经济社会的复苏和发展。

(六)丧失真正的历史文化之魂。台湾农村地区很重视历史挖掘和文化开发,但最久只能追溯到120多年前,随着经济社会的快速转型与外来文化的冲击,盲目对城市及外来生活方式的模仿导致区域间、城乡间文化同质化倾向严重,加之一度错误的“去中国化”政策驱使,使得台湾农村原来保存较好的传统文化、生活方式以及民俗技艺处于消失的边缘,同时这种去中华文明的自我阉割,使得台湾乡村不得不从短短的100年里去寻找精神支柱。这也直接导致乡村发展中人们的文化历史错乱。这表现为台湾乡村社会里的人,丧失长远精神支柱和产生主体文化混乱,往往会陷入低层次的理念认知,难以从悠远的历史文化到找出有价值的认知归属。

三、台湾乡村建设的借鉴做法

(一)建立需求导向政策机制。乡村镶嵌在特定的政治、经济与社会结构中,乡村建设政策必然要服从于特定的社会结构,台湾乡村建设政策是经过不断的边际性调整才适应现有的制度。因各地区发展水平不均,沿海发达地区的乡村振兴已进入成熟期,偏远地区乡村振兴处于产生期。借鉴台湾地区经验,未来祖国中国乡村振兴落地实施,应持续从“人”“财”“地”与“技术”的四个角度入手,在模式上逐步向地方主管机构与村民互动、由“自上而下”向“自下而上”方式转变,强化新农村建设的“自下而上”政策制定和建设过程,特别是在乡村发展具体决策和措施制定上要形成“自下而上”的过程,将农民作为乡村发展的主体,成为乡村建设过程中至关重要的一环,体现对乡村内在价值的挖掘,反映农民心声,进而整合、体现民意需求。从制度上约束乡村建设的政府管理和相关部门,应在与农民充分的沟通、对话、互动的基础上,制定出充分考虑乡村建设中的乡村生活、生产、生态发展需求的政策措施和建设方案,提交农民讨论反馈,最终达成一致意见和具体建设方案,确立农民需求利益最大化的终极目标。并在项目建设过程中,建立项目第三方评估制度,确保乡村发展的需求实现。

(二)明确乡村建设保护途径。台湾乡村建设经验表明,乡村不仅需要生产、生活基础设施建设,还要注重乡村多功能目标的要求,把乡村单纯的生产功能向生产、生态、生活功能协调发展的方向转变。因此,必须以维护乡村生态环境、拓展乡村功能空间为方向,加强乡村生态基础设施的建设与维护,加大对农村道路、房屋、基础设施的建设投入力度,花大力气改善人居环境硬件,并以生态环境保育保护为前提,开展美丽乡村建设,保持、拓展乡村独特吸引力。乡村多功能建设使乡村成为在地农民、城市居民的生产、生活、生态空间,让更多人愿意亲近乡村、居留乡村,为乡村注入发展新力量,为美丽乡村奠定发展空间和人力基础。

(三)积极开发农村多种价值。乡村振兴,产业兴旺是关键。借鉴台湾地区多元化开发农业农村价值的做法,为地方创造出更多新行业新职业。一是现代农业要走混合型经营之路。一方面是农民通过自我调节的应对,主要通过扩大生产规模,采取集体行动的合作方式,克服小规模农业经营的局限性。现实中,专业大户、家庭农场和农民合作组织的发展总体迟缓。另一方面是基于利益驱动的城市工商资本大举进入农业,所形成的公司农业模式以更快的速度扩张。由于拥有更强的资源整合能力,技术吸纳能力,市场拓展能力,质量控制能力,以及与政府更密切的利益关联,使其表现出明显的优势。但是,作为外部经营主体的农业进入者,公司农业大多表现出很强的短期化趋向。并因此引发出两个方面的潜在风险,即非农户和非粮化。公司农业基于降低经营成本而与农户形成利益的利益竞争关系,可能让农民沦为农业产业工人而影响农民收入的稳定性,农民难以分享产业转型和升级所增长的利益。台湾地区的经营证明,农业的稳定性发展以公司农业为支撑是困难的和不可靠的,农业的稳定发展必须建立在以农业为终生职业,以乡村社会网络为基本生存空间的人群和群体的基础之上。二是尽量将市场前移到村头。产销对接不畅,是农业发展中遇到的普遍性难题。台湾地区“在地销售”“地产地销”,把产品卖出去,还要卖出好价钱,把流通增值最大限度留下来,这种把市场建在村头的做法值得借鉴。应加大农村市场建设力度,特别在乡村恢复或创建“小集市”,努力把每个村庄都变成一个出售本地产品的卖场。这种市场前移更多是着眼微观层面的,并不因此而排斥区域性、全国性大市场的建设。绝大多数农产品都是快消产品,需要大市场来快速流通。

(四)增强乡村共同文化认同。台湾通过培育人力以传承与维护在地文化、创新小区文化,有效地传承和发展了乡村文化,同时也营造了乡村建设的共同价值观,这为推动具有文化价值内涵的乡村建设提供了保障。一是应深刻认识乡村的文化、生态和教育的多重价值和巨大潜力,避免了因单一地考虑经济发展而导致地方特色丧失的现象,重视对地方特色、非物质文化遗产、独特生态价值的充分挖掘和传承,重建“美丽乡村”与“魅力乡村”。二是切实加强地方文化、民俗、共同历史和传统技艺保护和传承,并进行适当开发。这样,不仅有效增强乡村社会向心力和凝聚力,而且也能大大丰富乡村本身的价值内涵,进而促进农业农村经济增值。三是通过乡村文化的社会网络关系维护,发展与提升乡村生态、产业及文化的功能空间,恢复农民尊严感,强化农民对乡村共同价值的认同与归属,共同挖掘乡村价值共识、探讨共同建设目标,形成乡村建设的政策目标,进而通过社会网络重构乡村共同建设目标的认同制度,最大可能表达乡村各个社会主体的利益和需求。

(五)大力培育村民主体意识。借鉴台湾地区的做法,进行长期有计划的教化培育。在内容方面,不仅包括技能技术培训,更应注重情怀情操养成,培养农民的社区(村庄)主人翁意识和乡贤回馈乡梓的情怀。只有他们真正意识到村庄的发展是自己的事,才会真正动起来。逐步倡导“自下而上”的社区自我发展思路,并通过“情、理、利”三方面机制,培育乡村社区自发和民间团体主导的模式:一是通过发掘社区历史、共同记忆,凝聚社区共同认同,使得传统建筑与社区生活形成紧密的关系;二是通过培训和学习,提升乡村居民对村落建筑和传统文化价值的认知,使村民成为乡土文化的传递者;三是保障乡村社区民众的基本权益,提高地方和社区保护的积极性。

(六)鼓励多元社会力量参与。由于乡村社区自身知识、资金等资源有限,村庄保护与发展必须依靠社会各方面力量在人文、自然、空间建设乃至产业发展等方面提供帮助。台湾社区营造的成功,各种社会的广泛参与是非常重要的力量。但在中国乡村保护与发展中,除了政府行政力量以外,目前只有少数NGO组织关注乡村发展,而大学、专业规划人员在乡村发展中的参与度仍非常缺乏。鼓励多元社会组织、调动社会资源关注农村、服务农村,尽可能为农村争取教育、智力和资金等资源。同时应积极鼓励地方社科研究机构、地方大学等教育机构参与所在地区的乡村发展。

四、农发行支持乡村建设的建议

坚持农业政策性银行职能定位,打造全力服务乡村振兴战略的品牌形象。一是建议可向上级主管部门申请,明确由农发行作为信贷支持乡村振兴战略的主办银行,争取差别化支持政策。二是密切与各级地方政府和部门的联系,就共同推进各地乡村战略实施达成合作意向。三是加快开展对支持乡村振兴战略的规划研究,由各级行、各部门按照分工各司其责,全力打造服务乡村振兴战略的专业精品银行。

围绕乡村振兴开发的实际特点,完善中长期贷款的低成本资金来源问题。农发行支持的农业农村基础设施建设项目融资需求大、额度高,需要长期稳定低成本资金来源。当前,农发行的资金来源主要为同业市场发行政策性金融债,成本较高。为更加有效发挥农发行金融杠杆撬动作用,以及农村基础设施建设“补短板”需要,从农村基础设施建设需求和农发行自身可持续发展考虑,建议构建稳定的市场金融债、人民银行再贷款、PSL 资金等多渠道筹资机制,解决长期低成本资金来源问题。

明确农业农村公益性基础设施项目市场化运作的政策。农村基础设施建设项目大部分属于公益性、准公益性项目,涉及地域广而分散,大多数项目经营现金流缺乏或不足。在当前国家创新农村基础设施建设投融资机制的背景下,建议进一步强化财政与金融的支农合力,明确农村公益性基础设施建设项目市场化运作的相关政策,整合放大“三农”各项资金的作用,考虑将补贴性资金纳入公司经营性现金流的相关政策,进一步拓宽公益性项目的可支配现金流来源。

加强前中后台联动,研究专项信贷产品、模式和政策。由前台部门和中后台部门携手联动,加大针对乡村振兴战略的信贷产品、模式和政策的创新力度,适时推出符合政策导向、迎合乡村需求的新产品,深入研究支农租赁贷、集体建设用地上盖租赁物业、集体资产保值增值、现代农业转贷业务等新兴业务。特别要深度关注乡村振兴战略实施中的农村资产价值重估,尤其是农村集体经营性建设用地抵押、农村集体资产抵押、农村承包土地经营权的质押、农民住房财产权抵押等,解决农村担保资源不足的问题。

培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。乡村振兴需要“人物”和“人才”,需要一支专业化的团队。可以通过各类培训、研讨,梳理出一整套乡村振兴的发展规划,使团队更富有战斗力。可以通过送金融下乡,派遣业务骨干深入基层挂职锻炼,走进农村、服务农村、改变农村,凸显农发行专职服务于“三农”事业的不可替代的地位。(农发行厦门市分行 梅李军)

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